行政诉讼中被告视角如何理解《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》--从一起个案谈起

徐定

安徽君先律师事务所

高级合伙人

行政诉讼与拆迁业务部主任

2024年8月7日，最高人民法院发布了《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（以下简称《批复》）。根据《批复》内容规定：公民、法人或者其他组织对强制拆除其建筑物或者其他设施不服提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告；未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。人民法院在案件审理过程中，认为原告起诉的被告不适格且能够确定适格被告的，应当告知原告变更被告；原告拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。人民法院经审查各方当事人提供的证据或者依职权调查后，仍不能确定适格被告的，可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，视情况将有关材料移送有关机关调查并裁定中止诉讼。

近期笔者在代理某镇政府应诉的确认强制拆除行为违法的案件中，四原告第一次诉讼时以某县政府为被告，要求确认拆迁过程中，政府未达成拆迁补偿协议，未作出拆迁补偿决定前提下，要求确认县政府强制拆除新栽苗木的行为违法。县政府提交答辩状及证据材料后，四原告又向市中院申请将某镇政府追加为第三人，此时笔者正式介入，代理某镇政府参与应诉，并向市中院出具了某镇政府和原告达成拆迁补偿协议材料，并提交了某镇政府招标第三方开展对原告达成协议范围内的房屋、附属物开展拆除的情况说明并郑重声明镇政府并未拆除其不在拆迁补偿协议范围内的新栽苗木。在市中院第一次开庭审理后，四原告当庭向法院提交申请，申请撤回对县政府的起诉，后法院裁定准许原告撤回对县政府的申请，案件移送某县法院审理。

案件移送某县法院审理后，根据四原告提交的证据材料，双方均不能证明案涉的苗木由被告进行了强制拆除。而代理的某镇政府提交的证据材料，只能证明镇政府委托了第三方只对四原告和镇政府达成拆迁补偿协议范围内的苗木进行了拆除，并未拆除未达成补偿协议的新栽苗木，且镇政府多次表示没有实际拆除案涉未达成协议范围内的苗木。

本案中属于行政机关否认了实施强制拆除的行为，众所周知，在行政机关组织开展的集体土地征收过程中，依法对建筑物和其他设施实施拆除，保障行政相对人的合法权益，是有关部门的法定职权，也是法定义务，因此在本案中某镇政府否认自己实施强制拆除行为，应当有义务对自己的主张加以证明。该精神在（2018）最高法行再119号行政裁定中也予以体现。但是最高法的再审裁定阐明法律责任应当由用于法定职权的土地行政主管部门承担，而镇政府并不是该法定职权的部门，除非该土地行政主管部门能够提供证据证明征地组织实施工作、强制拆除工作依法系由镇政府承担，其也不参与强制拆除工作，因此该项义务不应当强加给镇政府。

因此，笔者认为本案的争议焦点是结合在案证据是能否推定某镇政府是具体的强制拆除的实施主体。

推定在证据法上有着重要意义，它是在无需或无法直接用证据证明待证事实的情况下，由法律规定或者由裁断者按照经验法则，从已知的前提事实推断未知的结果事实（又称推定事实）存在，并允许当事人举出反证推翻的一种证据法则。推定有法律上的推定和事实上的推定两种。法律上的推定是法律明文确立下来的推定，即法律要求事实认定者在认定的前提事实被证实时应当做出的推断。本案实施主体的推定，没有法律的明确规定，且《批复》也明确规定：未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。上述《批复》规定进一步说明了法院可以结合现有在案证据进行综合评价，因此本案不应属于法律上的推定。

事实上的推定是指法院有权依据查实事实，根据经验法则进行逻辑上的演绎，从而得出待证事实是否存在的结论。结合本案，笔者认为适用事实上的推定，并不能推定出镇政府是强拆实施主体，具体理由如下：

（1）在案证据无法证明待证事实是否存在。这一点前文已述，本案原告在市中院一审，裁定移送县法院一审中四原告没有充分证据证明谁是其房屋被强拆的实施主体，但为进一步认定适格被告，保障当事人的司法可得性，又必须对强拆实施主体这一事实作出认定。

（2）推定的前提事实必须已经得到法律上的确认。

理论上，前提事实得到确认的情形有：众所周知的事实；法院于职务上所知悉的事实；判决所预决的事实；经过公证证明的事实；诉讼上承认的事实；已由证据认定的事实等。在本案中，县政府在市中院一审中提供的证据可以证明，针对案涉地区项目征收由某镇政府具体实施，拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由某镇政府具体实施。其二，某镇政府在县法院一审中提供的证据可以证实镇政府实施了征收拆迁政策的宣传告知。其三，同一征收项目范围内的新栽苗木被拆，目前仅有该四原告认为其新建苗木未达成协议被政府强制拆除，其他大部分居民均同镇政府就新建苗木达成补偿协议后，由居民自行迁移，且并无其他已确定强制拆除主体的生效判决案件。

（3）推定的前提事实与推定事实之间不具有盖然性很高的联系。

第一，某镇政府已经招标第三方负责就镇政府同村民达成协议的苗木进行拆除，意味着镇政府不会直接下场实施拆除的具体工作；第二，现有证据不能证明镇政府干了中标第三方负责的拆迁工作；第三，四原告提供的证据视频中，只能证明中标的第三方在清表土地，但视频中并不能反映出由案涉被拆除的苗木存在；第四，本项目其他拆迁户中，居民均同镇政府就新栽苗木达成补偿协议，且镇政府也愿意以同样标准和四名原告达成补偿协议后并由居民自行处置苗木；第五，四原告提交的案涉新栽苗木照片证据，具虽无在案证据证明属于抢栽抢种行为，但有明显的种植密度过大，而且四原告当庭承认移栽的苗木是在本地8月份移栽，而涉案苗木在本地8月份高温天气移栽根本无法成活，不符合一般生活经验法则。综合这些前提事实，根据经验法则，笔者认为镇政府无强制拆除涉案苗木的动力，因此推定镇政府在本案中作为强拆实施主体不具有很高的盖然性。

（4）结合四原告证据，若推定镇政府是实施主体，则存在逻辑难以自洽。

在本案县法院第一次开庭审理中，在质证环节笔者就针对四原告提出的证据进行了质证。因四原告所有的起诉状、证据材料除了原告姓名不一致外，其他证据材料均一致。笔者认为，如果推定镇政府作为强制拆除的实施主体，那么也只能推定镇政府只拆除了某一个原告的新移栽苗木，而具体是拆除了哪一个原告的苗木，则无法判断，因为结合在案证据，四原告主张的苗木证据均一模一样。

综上，笔者认为强制拆除责任主体的确定，事关人民群众的重大权益保护，我国《城乡规划法》《行政强制法》《土地管理法》及实施条例等法律法规规定，对土地房屋征收程序中合法建筑的拆除，均应严格履行相应程序，否则构成违法。当前我国已建立了民事、刑事、行政诉讼三种渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪、行政侵权而造成的合法权益损害。本案中在双方提交的在案证据、人民法院以职权调查后，仍然不能确定镇政府是强制拆除的责任主体前提下，为查明案件事实，笔者认为可以根据该《批复》的内容，依据《行政诉讼法》第六十六条的规定，由人民法院将案件有关材料移送公安机关调查并裁定中止诉讼。